成立于1994年的國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行和中國農業(yè)發(fā)展銀行，在近日迎來《國家開發(fā)銀行監(jiān)督管理辦法》、《中國進出口銀行監(jiān)督管理辦法》和《中國農業(yè)發(fā)展銀行監(jiān)督管理辦法》(下稱三份《辦法》)的落地。三份《辦法》的發(fā)布，是銀監(jiān)會貫徹落實黨的十九大精神的重要舉措，更是推進三家銀行深化改革、彌補我國銀行業(yè)監(jiān)管制度短板的需要。
銀監(jiān)會政策銀行部主任周民源接受中國證券報獨家采訪時指出，三份《辦法》是三家銀行監(jiān)管的“基本法”，下一步銀監(jiān)會將著手研究制定符合開發(fā)性、政策性金融特點的相關監(jiān)管細則，包括資本監(jiān)管、風險監(jiān)管、內部控制等方面，逐步形成開發(fā)銀行和政策性銀行監(jiān)管的完整體系。
國家開發(fā)銀行副行長蔡東、中國進出口銀行副行長袁興永、中國農業(yè)發(fā)展銀行行長助理朱遠洋分別表態(tài)稱將結合各自實際情況，進一步落實、細化《辦法》，并將把公司治理、資本補充、風險管理等方面作為著力點。
強化職能定位 明確監(jiān)管重點
中國證券報：請簡單闡述一下三份《辦法》的主要內容及突出特點？
周民源：當前按照中央統(tǒng)一部署，銀監(jiān)會黨委組織全系統(tǒng)黨員干部深入學習領會十九大精神，堅決以十九大精神凝聚和統(tǒng)一思想行動，認真貫徹落實到各項監(jiān)管工作中。三個《辦法》的起草工作也按照會黨委部署要求，認真學習、準確把握、充分體現(xiàn)十九大精神。
具體體現(xiàn)在“四個堅持”，一是堅持科學發(fā)展的理念。一方面，三家銀行要緊緊圍繞全面深化改革、貫徹新發(fā)展理念的要求，服務好國家重點發(fā)展戰(zhàn)略，全力以赴支持現(xiàn)代化經(jīng)濟體系建設。另一方面，三家銀行自身要繼續(xù)推進深化改革，落實好改革方案明確的各項任務，樹立科學、可持續(xù)發(fā)展理念，堅持依法合規(guī)經(jīng)營、審慎穩(wěn)健發(fā)展。二是堅持開發(fā)性政策性職能定位。《辦法》重點引導三家銀行聚焦經(jīng)濟社會重點領域和薄弱環(huán)節(jié)，專注開發(fā)性政策性業(yè)務，發(fā)揮好自身特殊職能，積極服務深化供給側結構性改革，提高金融供給質量，在精準脫貧、污染防治、鄉(xiāng)村振興、區(qū)域協(xié)調發(fā)展、國際產能合作等經(jīng)濟、社會、生態(tài)文明建設攻堅克難領域做出應有貢獻。三是堅持守住風險底線。《辦法》強調三家銀行要承擔起各類風險管控的第一責任，不斷提高風險防控化解處置的主動性和有效性，努力提升全面風險管理的能力。同時，進一步明確了銀監(jiān)會的監(jiān)督管理職責，通過制定風險監(jiān)管標準，實施有效監(jiān)管措施，督促三家銀行切實守住風險底線。四是堅持依法監(jiān)管。《辦法》注重與銀監(jiān)法和現(xiàn)行法律法規(guī)的有效銜接，注重搭建起開發(fā)銀行和政策性銀行監(jiān)管的基本法律框架，為三家銀行未來監(jiān)管提供法規(guī)遵循和保障，確保監(jiān)管工作全面納入法制化規(guī)范化軌道，依法監(jiān)管、依法行政。
三份《辦法》主要內容體現(xiàn)在以下六方面，即“一個定位，四項機制、一個強化”。首先，明確堅守開發(fā)性、政策性金融定位—依托國家信用，圍繞國家戰(zhàn)略，服務經(jīng)濟社會發(fā)展的重點領域和薄弱環(huán)節(jié)。開發(fā)銀行重點發(fā)揮中長期投融資作用，加大對經(jīng)濟社會重點領域和薄弱環(huán)節(jié)的支持力度；進出口銀行重點支持外經(jīng)貿發(fā)展、對外開放、國際合作、“走出去”等領域；農發(fā)行主要服務維護國家糧食安全、脫貧攻堅、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、促進農業(yè)農村現(xiàn)代化、改善農村基礎設施建設等領域；二是建立資本約束機制；三是構建良好的公司治理機制；四是完善內部控制機制；五是完善激勵約束機制；六是強化依法監(jiān)管。
另外，《辦法》具有五個特點，即“三突出、一強調、一保持”。一是突出開發(fā)性和政策性金融特色。在市場定位、業(yè)務范圍、支持領域等方面充分體現(xiàn)開發(fā)銀行和政策性銀行特殊功能。二是突出問題導向。針對三家銀行經(jīng)營管理的重點環(huán)節(jié)、薄弱環(huán)節(jié)提出監(jiān)管要求。三是突出全面性，內容覆蓋了三家銀行經(jīng)營管理和審慎性監(jiān)管主要方面。四是強調市場化運作。明確三家銀行要實行市場化運作，在公司治理、內部控制、風險管理、激勵約束等方面，要遵循銀行經(jīng)營的一般規(guī)律和監(jiān)管要求。五是保持銜接性。三個《辦法》在體現(xiàn)三家銀行差異特點的同時，注意與現(xiàn)有監(jiān)管法規(guī)有機銜接。
中國證券報：從監(jiān)管者角度來看，未來的監(jiān)管重點是哪些？
周民源：銀監(jiān)會主要抓住六方面重點：首要任務是從機制體制上確保三家銀行定位精準，不偏離“航向”。嚴守開發(fā)性、政策性金融定位，堅持以開發(fā)性、政策性業(yè)務為主體。與此同時，落實好業(yè)務范圍動態(tài)調整機制。每三年或必要時對業(yè)務開展情況進行評估，制訂業(yè)務范圍和業(yè)務劃分調整方案，按規(guī)定履行相關程序，確保業(yè)務發(fā)展符合開發(fā)性、政策性金融定位。
第二，圍繞《辦法》貫徹落實，三家銀行在公司治理方面要抓緊推進構建“兩會一層”治理架構、完善外派監(jiān)事會制度等工作。目前進出口銀行和農發(fā)行已經(jīng)實行外派監(jiān)事會制度，開發(fā)銀行內設監(jiān)事會將調整為外派監(jiān)事會。監(jiān)事會由國務院根據(jù)《國有重點金融機構監(jiān)事會暫行條例》委任派出，依法履職。發(fā)揮好部委董事在董事會中的作用。部委董事是三家銀行公司治理的制度安排，是完善三家銀行公司治理機制的重要舉措。要抓緊配合相關部委完成董事派任，切實發(fā)揮好部委董事的重要作用。
第三，三家銀行必須“練好內功”，制度不能只留在“墻上”，要加強分支機構和人員管理，督促各級員工認真執(zhí)行規(guī)章制度，加強對基層機構內控制度執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，提升內控有效性。
第四，三家銀行要圍繞《辦法》和銀監(jiān)會相關審慎管理規(guī)則，針對各行風險特點和風險管理薄弱環(huán)節(jié)，建立垂直獨立的風險管理架構。另外，要突出重點領域風險管控，三家銀行信貸業(yè)務占主體，要突出抓好信用風險，明確風險管控要點，夯實信貸資產質量。國家開發(fā)銀行和進出口銀行境外業(yè)務占比較高，要認真落實銀監(jiān)會關于加強銀行機構境外運營風險管理和規(guī)范銀行業(yè)服務企業(yè)走出去風險防控的監(jiān)管要求，強化國別風險、合規(guī)風險和境外貸款風險管控。
第五，構建資本約束機制是三家銀行改革的核心內容之一。要建立健全以資本充足率為核心的資本約束機制，確保資本能夠充分抵御各項風險。要建立內源性資本積累與外源性資本補充相結合的動態(tài)、可持續(xù)資本補充機制。要根據(jù)各行業(yè)務發(fā)展戰(zhàn)略、風險狀況、資本監(jiān)管要求，制定有效的資本規(guī)劃和資本充足率管理計劃。根據(jù)資本規(guī)劃合理確定業(yè)務發(fā)展規(guī)模和速度，確保資本水平持續(xù)滿足監(jiān)管要求。
第六，應當以服務國家戰(zhàn)略、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展為導向，以保障政策性業(yè)務為原則，探索符合自身業(yè)務特點的激勵約束機制，合理設定績效考核指標，強化內部問責機制，對違法違規(guī)行為直接責任人和相應的管理人員進行嚴格問責。同時，監(jiān)管部門也將視情況依法給予行政處罰。
中國證券報：監(jiān)管部門在加強監(jiān)管落實方面有哪些具體安排？
周民源：三份《辦法》是三家銀行監(jiān)管的基本辦法，下一步將繼續(xù)梳理現(xiàn)行法規(guī)制度，著手研究制定符合開發(fā)性、政策性金融特點的相關監(jiān)管細則，包括資本監(jiān)管、風險監(jiān)管、內部控制等方面。這是個系統(tǒng)工程，將逐步予以補充完善，逐步形成開發(fā)性、政策性金融監(jiān)管的完整體系。
加強日常監(jiān)督工作主要有三方面：一是按照黨中央國務院簡政放權要求，在準入方面更加公開透明，引導三家銀行根據(jù)職能特點，優(yōu)化機構布局，發(fā)揮好開發(fā)性、政策性金融功能。二是將繼續(xù)加大公司治理、風險管理、內部控制、資本管理、業(yè)務活動和風險狀況等方面的現(xiàn)場檢查和督導，及時發(fā)現(xiàn)不足和薄弱環(huán)節(jié)，糾正違規(guī)違法行為；三是強化監(jiān)管問責與處罰。對違反《辦法》以及相關監(jiān)管法規(guī)的行為，銀監(jiān)會及派出機構將依法采取審慎監(jiān)管措施，實施行政處罰，涉嫌犯罪的移送司法機關處理。強監(jiān)管、嚴處罰，是下一步監(jiān)管工作的基調。開發(fā)銀行和政策性銀行應當在合規(guī)管理和風險管控方面都走在銀行業(yè)的前列。
推動深化改革 實現(xiàn)科學發(fā)展
中國證券報：三家銀行對《辦法》有怎樣的理解和評價？
蔡東：《國家開發(fā)銀行監(jiān)督管理辦法》是銀監(jiān)會貫徹落實黨中央國務院決策部署、深化金融監(jiān)管體制改革的重要舉措，是我國第一部關于開發(fā)性金融機構的監(jiān)管法規(guī)。《辦法》的制定與發(fā)布，對于整個中國金融業(yè)的改革發(fā)展具有影響深遠的重大意義。
首先，《辦法》貫徹了十九大深化金融體制改革的精神和要求，引導開行進一步深化改革，有利于中國開發(fā)性金融、政策性金融與商業(yè)性金融聯(lián)動互補、差異化發(fā)展的多層次金融體系建設。
第二，《辦法》彌補了對開發(fā)性金融的監(jiān)管制度空白，健全了監(jiān)管體系，有利于進一步提升監(jiān)管科學性與有效性。《辦法》的出臺，解決了之前長期存在的對開行的監(jiān)管法規(guī)滯后于其業(yè)務發(fā)展的實際問題，實現(xiàn)了銀監(jiān)會對開發(fā)性金融機構監(jiān)管的有法可依，也為開行依法運行提供了遵循與依據(jù)。
第三，《辦法》充分借鑒了國際開發(fā)性金融監(jiān)管的成功經(jīng)驗，體現(xiàn)了全球視野，有利于我國開發(fā)性金融向國際先進同業(yè)對標接軌。
第四，《辦法》將開行多年實踐檢驗有效、對開行發(fā)展有重要指導意義的理念、方法、經(jīng)驗、措施等上升到制度層面，向世界展示了中國特色的金融創(chuàng)新與發(fā)展模式，提供了開發(fā)性金融的中國方案，提升了中國參與全球金融治理的能力與影響力。
袁興永：近年來，進出口銀行堅持穩(wěn)中求進工作總基調，整體發(fā)展趨勢良好，資產規(guī)模逐年擴大，內部管理能力逐步提高，不斷提升政策性金融服務實體經(jīng)濟的質量和水平。但隨著國內外經(jīng)濟金融環(huán)境的變化，進出口銀行的業(yè)務結構和風險特征也呈現(xiàn)新變化。
《辦法》的出臺，旨在新形勢下督促政策性金融機構依法合規(guī)經(jīng)營、審慎穩(wěn)健發(fā)展，既是填補銀行業(yè)審慎規(guī)制體系空白的重要舉措，也是貫徹落實政策性金融機構改革任務的具體落實。
構建資本約束機制是政策性銀行改革的核心內容。《辦法》對資本管理的監(jiān)管要求與《商業(yè)銀行資本管理辦法(試行)》接軌，符合我國金融監(jiān)管改革的大趨勢。《辦法》提出應建立健全資本約束機制，通過明確資本管理目標和評估機制等，為資本管理提供了更專業(yè)指導，有利于進一步發(fā)揮資本管理對經(jīng)營發(fā)展實現(xiàn)提質增效作用。
同時，《辦法》明確了資本充足率監(jiān)管要求，也將有力鞭策我們加強自身能力建設，提升資本管理水平，節(jié)約資本占用，增強資本積累和抗風險能力。未來將按照監(jiān)管要求，繼續(xù)加強以資本為核心的經(jīng)營管理體制建設，努力在負債端降成本、在資產端提收益、在管理端要效益，探索更好服務國家戰(zhàn)略、且財務和資本上兼具可持續(xù)性的政策性銀行發(fā)展新路子。
朱遠洋：《辦法》的發(fā)布，是推進落實政策性銀行改革的重大成果，對促進農發(fā)行改革發(fā)展、開啟新時代新征程具有里程碑意義。
第一，標志著政策性銀行立法進程邁出了關鍵步伐，解決了政策性銀行法律法規(guī)相對滯后，迫切需要專門、統(tǒng)一法律法規(guī)予以規(guī)范、調整和指引的問題，補齊了政策性銀行監(jiān)管制度短板。
第二，構建了符合農發(fā)行特點的監(jiān)管規(guī)制體系。這次銀監(jiān)會針對農發(fā)行制定單獨的監(jiān)督管理辦法，突出功能監(jiān)管和行為監(jiān)管，既參照了商業(yè)銀行的一般監(jiān)管規(guī)制，又切實考慮到了農發(fā)行的業(yè)務特點和經(jīng)營管理實際，既凸顯了政策性銀行的特殊性，又體現(xiàn)了銀行運營管理的一般性，從理念到規(guī)則，從架構設計到路徑實現(xiàn)，全方位作出了系統(tǒng)性的制度安排，從根本上解決了機構定位、運行模式、內部控制、公司治理等方面長期面臨的難題，提升了監(jiān)管的針對性和有效性，為農發(fā)行安全穩(wěn)健運行提供了法規(guī)保障。
第三，為促進農業(yè)政策性銀行現(xiàn)代化建設提供了基本遵循和制度保障。《辦法》覆蓋了農發(fā)行經(jīng)營管理和審慎監(jiān)管的主要方面，對規(guī)范和指導農發(fā)行改革發(fā)展具有重要意義，有利于農發(fā)行堅守政策性金融定位，發(fā)揮政策性金融的獨特作用，全力服務國家戰(zhàn)略，密切與商業(yè)性金融合作，形成支農合力，在農村金融體系中進一步發(fā)揮主體和骨干作用。
加快《辦法》落地 提升管理水平
中國證券報：關于公司治理和內部控制方面，國開行下一步有哪些具體思路和打算？
蔡東：健全完善的公司治理機制與內部控制機制是金融機構穩(wěn)健發(fā)展的前提與基礎。一方面，進一步完善開行公司治理。多年來，開行堅持“抓好黨建、辦好銀行、支持發(fā)展”的辦行方針，在中管金融機構中率先把黨建工作寫入章程，積極構建符合開發(fā)性金融機構特點的公司治理架構。
下一步，開行將認真落實《辦法》，進一步完善公司治理機制，提升公司治理水平。一是堅決貫徹兩個“一以貫之”的要求，把加強黨的領導與完善公司治理統(tǒng)一起來，探索完善有中國特色的現(xiàn)代國有金融企業(yè)制度。二是結合開發(fā)性金融機構特點，進一步完善“黨委領導、董事會戰(zhàn)略決策、監(jiān)事會依法監(jiān)督、管理層授權經(jīng)營”的法人治理架構，構建決策科學、執(zhí)行有力、監(jiān)督有效的公司治理機制。三是積極探索有效方式，加強與部委董事的溝通和聯(lián)系，充分發(fā)揮部委董事在重大決策方面的統(tǒng)籌協(xié)調作用。四是按照《辦法》關于“構建決策科學、執(zhí)行有力、監(jiān)督有效的公司治理機制”的要求，加強建章立制，修訂完善開行公司治理等方面的內部管理規(guī)定。五是研究起草董事會對高級管理層的授權制度和授權方案，明確授權范圍、授權限額和職責要求等，提升決策效率。六是支持監(jiān)事會依法開展監(jiān)督工作，為監(jiān)事會履職創(chuàng)造條件，建立有效溝通聯(lián)系機制，做好服務保障。
另一方面，進一步加強內控建設。長期以來，開行結合監(jiān)管要求和全行實際，建立了較為健全的內控管理體系、內控制度與監(jiān)督評價機制。開行將按照《辦法》要求，不斷健全與開發(fā)性金融相適應的內控體系，更好地保障開行穩(wěn)健運行。一是增強全員合規(guī)意識；二是建立健全內部控制與監(jiān)督評價體系；三是建立健全內部控制信息系統(tǒng)；四是進一步完善內部審計體系。
中國證券報：關于風險管理和激勵約束方面，進出口銀行有哪些思考和規(guī)劃？哪些方面的工作還需要進一步完善？
袁興永：在風險管理上，《辦法》結合進出口銀行實際，進一步明確、細化風險管理要求。未來將堅持穩(wěn)中求進工作總基調，繼續(xù)推進完善與政策性金融機構業(yè)務特點相適應的風險管理模式，構建與職能定位、風險狀況、業(yè)務規(guī)模和復雜程度相匹配的全面風險管理體系。
結合境外業(yè)務占比較高的特點，進出口銀行一直致力于完善國別風險管理體系建設，緊緊圍繞服務國家戰(zhàn)略，在實施“一帶一路”等戰(zhàn)略中發(fā)揮重要作用。截至三季度末，境外業(yè)務覆蓋六大洲126個國家和地區(qū)，境外業(yè)務余額本外幣合計已突破一萬億，占比超過全部業(yè)務的三分之一，境外業(yè)務在全部業(yè)務中占比居同業(yè)領先地位。
經(jīng)過多年努力，也基本建成了以管理制度為依據(jù)、風險評估為基礎、風險評級為抓手、限額和分級管理為核心、壓力測試和國別風險減值損失評估為補充、培訓和從業(yè)資格管理為保障的具有進出口銀行特色的國別風險管理體系。《辦法》在規(guī)定風險管理整體框架、原則的同時，還根據(jù)進出口銀行的戰(zhàn)略定位、業(yè)務特點，在建立國別風險管理體系方面提出了細化要求，有利于進一步提高風險防范針對性和專業(yè)管理水平。未來將認真落實監(jiān)管要求，繼續(xù)完善國別風險管理機制，多措并舉對境外業(yè)務所承擔的國別風險進行全面、有效的識別、計量、監(jiān)測和控制，持續(xù)提高國別風險管理能力。
激勵約束方面，根據(jù)《辦法》有關要求，將積極推進激勵約束機制建設和優(yōu)化工作，堅持改革引導、聚焦資本，服務戰(zhàn)略、突出特色，指標精簡、重點突出，正向激勵、發(fā)揮潛力。通過建立有效的激勵約束機制，進出口銀行將以提高發(fā)展質量和經(jīng)營效益為中心，以防控風險為底線，不斷加大對實體經(jīng)濟、國家戰(zhàn)略、供給側結構性改革等的支持力度，發(fā)揮好政策性金融機構彌補、引導和逆周期調節(jié)作用；繼續(xù)推動以資本為核心的經(jīng)營管理體系、以客戶為中心的服務管理體系建設，持續(xù)提升合規(guī)管理能力和金融服務水平，加快建設現(xiàn)代化政策性金融企業(yè)。
中國證券報：在加強黨的領導和資本約束機制方面，農發(fā)行接下來有哪些具體的工作安排？
朱遠洋：堅持黨建引領，深入推進全面從嚴管黨治行。這次銀監(jiān)會發(fā)布的《辦法》也特別強調：農發(fā)行黨委要發(fā)揮領導核心作用，把方向、管大局、保落實，保證黨和國家的方針政策、重大部署得到貫徹執(zhí)行，把黨的領導融入公司治理各個環(huán)節(jié)。堅決落實十九大精神和《辦法》要求，要毫不動搖地堅持黨的領導，加強黨的建設，堅守農發(fā)行改革發(fā)展的“根”和“魂”。突出政治標準，努力建設一支講政治、懂金融、懂農業(yè)、愛農村、愛農民的農業(yè)政策性金融隊伍。著力夯實基層黨的建設組織，把全系統(tǒng)2970個黨支部建設成為堅強戰(zhàn)斗堡壘。持之以恒正風肅紀，不松勁、不停步、再出發(fā)，堅持不懈加強作風建設，嚴肅處理違規(guī)違紀問題，讓黨員干部知敬畏、存戒懼、守底線，以新的作風開創(chuàng)新的局面。
另外，農發(fā)行堅持遵循銀行運行的一般規(guī)律，確立以資本充足率為核心的約束機制。《辦法》單設資本管理一章，督促農發(fā)行構建以資本充足率為核心的資本約束機制，制定資本規(guī)劃，完善內部資本評估和動態(tài)資本金補充機制。
目前，農發(fā)行資本金還存在較大缺口，資本充足率低，注資壓力大。對此，農發(fā)行將主動適應資本監(jiān)管政策和宏觀審慎評估要求，建立科學的資本充足率約束機制。
從外部講，希望財政部等相關單位盡快研究確立農發(fā)行的資本金補充計劃，通過財政注資等方式進行外源性補充，使農發(fā)行資本充足率達到監(jiān)管要求，避免因不達標而限制農發(fā)行在服務國家戰(zhàn)略方面履職盡責。
從內部講，農發(fā)行將做好業(yè)務經(jīng)營管理，通過利潤轉增資本、發(fā)行資本補充工具等方式進行內源性資本補充。同時，正在研究制定中長期資本管理規(guī)劃，建立穩(wěn)健的內部資本充足評估機制，將內部資本充足評估結果作為資本預算與分配、授信決策和戰(zhàn)略規(guī)劃的重要依據(jù)，通過經(jīng)濟資本風險回報約束機制的建立，有效引導各分行各條線提高資源配置效率，發(fā)揮資本約束機制引領業(yè)務發(fā)展作用，實現(xiàn)規(guī)模、質量、效益統(tǒng)一。
