一項(xiàng)專門針對(duì)央企基金的監(jiān)管法規(guī)，正在前期醞釀當(dāng)中。這項(xiàng)將要出臺(tái)的新法規(guī)，將填補(bǔ)國(guó)資系統(tǒng)內(nèi)央企基金的部分監(jiān)管空白。
11月30日，經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)獲悉，從2017年6月開(kāi)始至今，國(guó)資委、中國(guó)證監(jiān)會(huì)、中國(guó)投資協(xié)會(huì)股權(quán)和創(chuàng)業(yè)投資專業(yè)委員會(huì)（創(chuàng)投委）等多部門聯(lián)合，展開(kāi)了最新一輪專門針對(duì)國(guó)資系統(tǒng)央企基金的摸底調(diào)研。
國(guó)資委相關(guān)人士表示，這次調(diào)研的目的，旨在摸清央企基金系發(fā)展現(xiàn)狀和存在問(wèn)題，研究提出有針對(duì)性的解決措施和政策建議。
經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者還獲悉，國(guó)資委有關(guān)部門正在研究制定專項(xiàng)指引，指引側(cè)重點(diǎn)將放在如何有效監(jiān)管國(guó)資系統(tǒng)內(nèi)央企基金。
參與上述調(diào)研過(guò)程的一名股權(quán)投資業(yè)內(nèi)人士向經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者透露，為了給未來(lái)可能出臺(tái)的央企基金監(jiān)管新規(guī)鋪路，監(jiān)管部門已經(jīng)不止一次委托專家組展開(kāi)一系列課題研究，研究?jī)?nèi)容包括股權(quán)投資的模式特點(diǎn)，以及央企基金的差異化管理等。
北京工商大學(xué)中國(guó)創(chuàng)業(yè)投資研究中心常務(wù)副主任王力軍，便是曾參與過(guò)上述課題研究項(xiàng)目的執(zhí)筆人之一。根據(jù)他的統(tǒng)計(jì)，目前國(guó)資委監(jiān)管的90余家央企當(dāng)中，已經(jīng)設(shè)立相關(guān)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)并擁有PE業(yè)務(wù)的企業(yè)，數(shù)量在40家左右。
經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)曾獲悉，2016年國(guó)資委的一項(xiàng)內(nèi)部數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，至少有超過(guò)半數(shù)的中央企業(yè)涉水股權(quán)投資基金，如果單純以與央企相關(guān)的金融企業(yè)為對(duì)象統(tǒng)計(jì)，這一數(shù)量早在五年前，就已超過(guò)了100家。
不過(guò)截至目前，官方層面依舊沒(méi)有對(duì)外公開(kāi)過(guò)央企基金業(yè)務(wù)的相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。截至發(fā)稿，針對(duì)未來(lái)央企基金監(jiān)管新規(guī)的詳細(xì)內(nèi)容，也未得到國(guó)資委的進(jìn)一步回復(fù)。
王力軍表示：“央企基金的發(fā)展還處于探索過(guò)程中。政策層面也是一樣，對(duì)于央企基金的歷史發(fā)展脈絡(luò)，以及監(jiān)管政策，尚未出現(xiàn)系統(tǒng)性的明確意見(jiàn)。”
新規(guī)方向：差異化監(jiān)管
最新一輪的摸底，側(cè)重點(diǎn)放在了
哪里？
經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)從2017年10月被證監(jiān)會(huì)、國(guó)資委聯(lián)合調(diào)研過(guò)的一家央企獲悉，監(jiān)管層來(lái)調(diào)研時(shí)重點(diǎn)了解了企業(yè)下屬基金的設(shè)立背景、設(shè)立目的、決策機(jī)制、投資情況以及其他投資和運(yùn)作情況等。
國(guó)資委相關(guān)人士表示，這一輪調(diào)研的目的之一在于，首先在全面摸清各個(gè)央企基金的基本情況后，由各個(gè)央企結(jié)合自己的運(yùn)作情況，主動(dòng)就現(xiàn)行法規(guī)體系提出可行性建議。
據(jù)悉，未來(lái)監(jiān)管層對(duì)央企基金監(jiān)管的大體思路是功能監(jiān)管和差異化監(jiān)管。何謂差異化監(jiān)管？正在跟進(jìn)“央企基金差異化監(jiān)管問(wèn)題研究”這一課題研究的王力軍，對(duì)此的認(rèn)識(shí)為，主要是針對(duì)國(guó)有股權(quán)基金和創(chuàng)投基金在監(jiān)管方面、國(guó)資管理上如何區(qū)別對(duì)待。
他對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者表示，由于現(xiàn)在還沒(méi)有出臺(tái)專門針對(duì)央企基金的監(jiān)管法規(guī)，所有上述課題研究對(duì)于新規(guī)的建立有一定參考意義。從監(jiān)管角度來(lái)看，目前的監(jiān)管實(shí)際上強(qiáng)調(diào)功能監(jiān)管和差異化監(jiān)管兩方面。
在功能監(jiān)管方面，主要針對(duì)金融功能的監(jiān)管，例如：是側(cè)重于股權(quán)基金還是創(chuàng)投基金監(jiān)管，又或是其他信托業(yè)務(wù)的監(jiān)管等。至于差異化監(jiān)管，主要是指針對(duì)從業(yè)主體的不同特征展開(kāi)監(jiān)管。
王力軍對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者說(shuō)“央企基金本身的特征和純粹市場(chǎng)化的民營(yíng)基金以及外資基金是不一樣的。因此，有必要從設(shè)立目標(biāo)、組織架構(gòu)、人員配置、投資方向進(jìn)行監(jiān)管細(xì)化，將央企基金和純市場(chǎng)化的股權(quán)投資基金等區(qū)分開(kāi)來(lái)，也就是從具體主體的角度出發(fā)進(jìn)行監(jiān)管，這是正在探索的一種差異化監(jiān)管的可行方式。”
未來(lái)針對(duì)央企基金或?qū)⒊雠_(tái)監(jiān)管新規(guī)，將給行業(yè)帶來(lái)哪些改觀？
王力軍認(rèn)為，如果實(shí)現(xiàn)了差異化監(jiān)管，那么將有望改變?nèi)缃穸囝^監(jiān)管的局面。他舉例道，目前的差異化監(jiān)管，只體現(xiàn)在證監(jiān)會(huì)的統(tǒng)一行業(yè)監(jiān)管的某些環(huán)節(jié)當(dāng)中，比如體現(xiàn)在股權(quán)投資、創(chuàng)業(yè)投資二者不同的監(jiān)管措施上面。但是，對(duì)于運(yùn)營(yíng)主體尚未出臺(tái)任何差異化監(jiān)管措施，也就是不管是央企基金，還是民營(yíng)基金，或者外資基金，都是一致的監(jiān)管規(guī)范。
上述參與證監(jiān)會(huì)、國(guó)資委摸底調(diào)研過(guò)程的股權(quán)投資業(yè)內(nèi)人士對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者表示，從央企基金角度看，既是國(guó)資，又是股權(quán)，的確處于多元監(jiān)管的局面下。下一步需要厘清的問(wèn)題是，把目前多元監(jiān)管的局面梳理下，對(duì)存在矛盾、不太符合股權(quán)投資本質(zhì)的內(nèi)容做一些調(diào)整。
不過(guò)王力軍表示，梳理需要一段周期，畢竟目前國(guó)內(nèi)沒(méi)有更多專門針對(duì)央企基金的專項(xiàng)研究，相關(guān)的法律條文“還在看，要整合”，監(jiān)管層委托的“央企基金差異化監(jiān)管問(wèn)題研究”預(yù)估2018年初可以完成，至于這份課題中提出的建言，能否落地到未來(lái)的新政策當(dāng)中，仍是未知數(shù)。專門針對(duì)央企基金的差異化監(jiān)管新規(guī)，出臺(tái)之前也需要?dú)v經(jīng)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間的考量。
監(jiān)管脈絡(luò)：多次調(diào)研探路
監(jiān)管層于2017年下半年展開(kāi)的央企基金調(diào)研，并不是摸底首例。
經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者從國(guó)資委獲悉，早在2016年上半年，監(jiān)管層就曾對(duì)央企基金展開(kāi)過(guò)一輪較為詳盡的摸底。與2017年這次為了差異化監(jiān)管新規(guī)出臺(tái)之前的摸底不同，2016年的摸底側(cè)重點(diǎn)放在了梳理央企基金名稱（以營(yíng)業(yè)執(zhí)照為準(zhǔn)）；基金組織形式（公司制、有限合伙制、信托制、契約制等）；基金定位，即設(shè)立基金的目的；基金投資階段：包括天使投資、成長(zhǎng)期投資、Pre-IPO、并購(gòu)?fù)顿Y、夾層投資、產(chǎn)業(yè)投資等。
一名國(guó)資人士透露，2016年初，國(guó)資委曾對(duì)新興發(fā)展的央企基金有過(guò)三層架構(gòu)的設(shè)想，也就是委基金、行業(yè)基金、公司基金三層架構(gòu)鼎力的操作模式。按照國(guó)資委當(dāng)時(shí)的預(yù)期，委基金的規(guī)模龐大，類似國(guó)家級(jí)別的母基金，資金來(lái)源主要是國(guó)家財(cái)政。
至于行業(yè)基金，國(guó)資委內(nèi)部思路是，選擇央企當(dāng)中行業(yè)協(xié)同程度較高的同類企業(yè)共同出資，針對(duì)國(guó)家重點(diǎn)戰(zhàn)略領(lǐng)域，或者央企其他重要發(fā)展領(lǐng)域，去進(jìn)行相關(guān)層面的專項(xiàng)股權(quán)投資。
前述國(guó)資人士進(jìn)一步表示，處于第三層架構(gòu)的“公司基金”，則是以央企自己為主體，建立管理機(jī)構(gòu)，再去發(fā)起募集基金，進(jìn)行服務(wù)自身主業(yè)發(fā)展的創(chuàng)新項(xiàng)目。
在國(guó)資委上述基金架構(gòu)頂層設(shè)計(jì)思路形成后不久，“一帶一路”投資基金、中國(guó)國(guó)有企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基金（國(guó)調(diào)基金）等多個(gè)專項(xiàng)基金紛紛出水。該國(guó)資人士評(píng)價(jià)道，2016年以來(lái)成立的一系列央企，并未嚴(yán)格按照國(guó)資委初期設(shè)想的三層架構(gòu)去搭建，但整體操作思路與初期設(shè)想并無(wú)特別大出入。
經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者還獲悉，早在2010年前后，國(guó)資委曾做過(guò)一次相關(guān)調(diào)研，專門就央企金融領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)防控等情況進(jìn)行摸底，并一度就股權(quán)投資基金的專門政策展開(kāi)研究。不過(guò)截至目前，這份政策也尚未出臺(tái)。
一名國(guó)資研究人士認(rèn)為，適時(shí)摸底各個(gè)企業(yè)股權(quán)投資基金的情況，對(duì)于政策研究有一定的參考價(jià)值，更重要的一點(diǎn)在于，對(duì)于管控央企金融風(fēng)險(xiǎn)，尤其是在促使企業(yè)投資項(xiàng)目向主業(yè)集中的引導(dǎo)上，能夠起到一定效用。
前述國(guó)資研究人士對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者說(shuō)：“其實(shí)股權(quán)投資基金這塊的流動(dòng)性比較大，伴隨發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)也比較大。從國(guó)資委防控金融風(fēng)險(xiǎn)的管理角度看，有必要了解一下企業(yè)這方面的情況。而且，這三次摸底與近年來(lái)頻繁提及的‘管資本為主’也是相互呼應(yīng)的，確實(shí)應(yīng)該對(duì)涉及資本項(xiàng)目的內(nèi)容，還有金融風(fēng)險(xiǎn)防范方面的細(xì)節(jié)，給予更多關(guān)注。”
建言：雙重稅負(fù)待解
歷經(jīng)三輪摸底，央企基金的監(jiān)管脈絡(luò)逐日清晰，監(jiān)管新規(guī)欲出。
一家央企下屬資本平臺(tái)公司人士認(rèn)為應(yīng)盡快出臺(tái)專門針對(duì)央企基金的監(jiān)管規(guī)范。他說(shuō)：“一方面，受市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)及國(guó)家貨幣政策等影響，基金融資的募資價(jià)格過(guò)高可能導(dǎo)致項(xiàng)目難以落地。另一方面，國(guó)家相關(guān)政策變動(dòng)導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)基金項(xiàng)目的合規(guī)性、市場(chǎng)需求、經(jīng)濟(jì)效益、產(chǎn)品服務(wù)收費(fèi)等要素發(fā)生變化，可能影響項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，甚至導(dǎo)致項(xiàng)目中止。”
上述資本平臺(tái)公司人士還建言，希望未來(lái)宏觀政策層面，可以兼顧考慮央企基金融資面臨的信用風(fēng)險(xiǎn)。他表示，以自己所在的央企基金為例，有時(shí)為項(xiàng)目解決融資問(wèn)題時(shí)，因?qū)λ侥蓟鹂蛻舳说耐顿Y人信息收集不全，對(duì)項(xiàng)目公司投后管理不及時(shí)，或者業(yè)主方履約還款能力下降等可能導(dǎo)致的信用違約，主要體現(xiàn)在客戶端信用風(fēng)險(xiǎn)上。例如：合伙基金成立后，合伙人資金無(wú)法如期投放或其他違約行為。而且，項(xiàng)目公司也存在信用風(fēng)險(xiǎn)。例如項(xiàng)目公司不歸還股東借款，導(dǎo)致有限合伙債權(quán)投資不能安全退出。
他進(jìn)一步表示，從業(yè)主方角度來(lái)說(shuō)，也存在一定信用風(fēng)險(xiǎn)。因土地出讓市場(chǎng)需求、價(jià)格波動(dòng)等造成業(yè)主方土地出讓金收入下降。基于此，如果未來(lái)能夠?qū)ｉT就這些方面的問(wèn)題提供指引，將有望進(jìn)一步規(guī)范央企基金的運(yùn)行與安全。
另?yè)?jù)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)了解，在2017年第三輪央企基金摸底的一次現(xiàn)場(chǎng)，國(guó)資委資本局相關(guān)人士還點(diǎn)出了“雙重征稅”的問(wèn)題。
王力軍表示，從稅收優(yōu)惠政策方面來(lái)看，目前的優(yōu)惠政策主要針對(duì)創(chuàng)投基金，也有明確的門檻，對(duì)基金資產(chǎn)規(guī)模、投資周期等均有對(duì)應(yīng)的政策要求，符合要求便可享受優(yōu)惠政策。不過(guò)，對(duì)于股權(quán)投資來(lái)說(shuō)，目前并沒(méi)有相對(duì)應(yīng)的國(guó)家稅收優(yōu)惠政策。
他在操作“央企基金差異化監(jiān)管問(wèn)題研究”時(shí)思考認(rèn)為，各大央企開(kāi)展PE業(yè)務(wù)時(shí)，有可能設(shè)立有限合伙人基金，也有設(shè)立公司制基金的，組織形式并不一樣。但是從業(yè)務(wù)本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，公司制的基金和有限合伙人基金是一樣的。
在2018年即將上交的課題中，王力軍表示可能會(huì)建議將公司制基金作為投資管道來(lái)看待，而不是像現(xiàn)在作為一個(gè)經(jīng)營(yíng)實(shí)體來(lái)看待。應(yīng)該將稅負(fù)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為和有限合伙人基金同樣待遇。
